Чеха В.В. Системы оплаты труда работников дошкольных образовательных учреждений: организационно-правовые вопросы

1. Общие положения

Конституция РФ гарантирует каждому право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (пункт 2 статьи 37). 

Согласно статье 22 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) работодатель обязан обеспечивать работникам равную оплату за труд равной ценности, выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные в соответствии с ТК РФ, коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка, трудовыми договорами. 

Дошкольное образовательное учреждение (далее – ДОУ), как и любая иная организация, выступает работодателем, обязанным соблюдать установленные гарантии прав работников. 

При характеристике современного положения дел в сфере оплаты труда работников ДОУ следует отметить крайне низкий уровень оплаты труда и связанную с этим невысокую степень престижности педагогического труда в указанных учреждениях. 

В приложении к письму департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 марта 2008 г. № 03-599 «О внедрении в дошкольных образовательных учреждениях новых систем оплаты труда» (далее – приложение к письму департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования) констатируется, что нынешняя ситуация, в которой заработная плата воспитателя оплачивается по 7–14-му разряду (2171–3949 рублей), что составляет 94–171% от минимального размера оплаты труда, не может быть признана нормальной и не должна воспроизводиться в новых системах оплаты труда.

Такой крайне низкий уровень заработной платы работников дошкольных образовательных учреждений не позволяет в должной мере обеспечить указанные учреждения высококвалифицированными педагогическими кадрами, приводит к их текучести.

В связи с низким уровнем оплаты труда работников некоторые регионы принимали особого рода решения, направленные на поощрение работников дошкольных образовательных учреждений, призванные каким-либо образом компенсировать низкий размер заработной платы. 

Так, например, положение о порядке, размерах и условиях выплаты ежемесячной надбавки некоторым работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений города Пензы, утвержденное приказом Управления образования г. Пензы от 31 октября 2007 года № 390 содержит норму, согласно которой воспитателю муниципальных дошкольных образовательных учреждений устанавливается ежемесячная надбавка в размере 2000 рублей, а помощникам воспитателя муниципальных дошкольных образовательных учреждений – ежемесячная надбавка в размере 1000 рублей за счет средств бюджета города Пензы.

Согласно пункту 1 решения Думы города Томска от 29 апреля 2008 года № 865 «Об оказании мер социальной поддержки работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений» работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений, а также дошкольных групп, действующих в муниципальных общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории муниципального образования «Город Томск», тарифицированным с 1-го по 14-й разряды единой тарифной сетки, дети которых посещают ДОУ муниципального образования «Город Томск», предоставляются меры социальной поддержки в виде освобождения от оплаты за содержание детей в ДОУ.

В связи с низким уровнем оплаты труда в настоящее время приобрел актуальность вопрос о введении новых систем оплаты труда для работников дошкольных образовательных учреждений в целях повышения мотивации педагогических работников ДОУ к качественному труду, создания условий для привлечения высококвалифицированных специалистов.

2. Регулирование вопросов оплаты труда работников дошкольных образовательных учреждений

К педагогической деятельности в дошкольном образовательном учреждении допускаются лица, имеющие среднее профессиональное или высшее профессиональное образование. При этом, согласно пункту 42 типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 666 (далее – типовое положение)), к педагогической деятельности не допускаются лица:

• лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;
• имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;
• признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;
• имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей.

Приложение к письму департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования 
в пункте 2.3 упоминает о таких категориях работников ДОУ, как руководители (руководители образовательного учреждения, руководитель структурного подразделения, заместители руководителя и др.), педагогические работники, непосредственно осуществляющие воспитательно-образовательный процесс (воспитатели, специалисты), медицинские работники (врач, старшая медсестра, диетсестра, медсестра по бассейну) и младший обслуживающий персонал (помощники воспитателей, уборщики служебных помещений, прачки, кастелянши, повара, дворники, водители и др.). Отнесение работника ДОУ к той или иной категории работников предопределяет характер и основания для стимулирующих и иных выплат в режиме новой системы оплаты труда. 

Работники ДОУ обладают во многом одинаковым статусом по сравнению с работниками иных образовательных учреждений, что обусловлено общностью сферы образования. 

Тем не менее в части, касающейся оплаты труда, у работников дошкольных образовательных учреждений существует ряд особенностей. К некоторым из них следует отнести:

1. Подведомственность большей части ДОУ органам местного самоуправления. Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 31 Закона РФ «Об образовании» организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Бюджетный кодекс РФ в пункте 4 статьи 86 предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников муниципальных учреждений.

2. Специфику, обусловленную целями и задачами дошкольного образования. Согласно пункту 5 типового положения задачами ДОУ являются:

• охрана жизни и укрепление физического и психического здоровья детей;
• обеспечение познавательно-речевого, социально-личностного, художественно-эстетического и физического развития детей;
• воспитание с учетом возрастных категорий детей гражданственности, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
• осуществление необходимой коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии детей;
• взаимодействие с семьями детей для обеспечения полноценного развития детей;
• оказание консультативной и методической помощи родителям (законным представителям) по вопросам воспитания, обучения и развития детей.
  
  Степень успешности конкретного ДОУ в решении вышеуказанных задач должна, на наш взгляд, предопределять в конечном итоге размер оплаты труда каждого работника. 
  
  Согласно п. 46 типового положения дошкольное образовательное учреждение в пределах бюджетных ассигнований, направляемых на оплату труда, устанавливает:

• заработную плату работников в зависимости от квалификации работника, сложности, интенсивности, количества, качества и условий выполняемой работы;
• компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера);
• стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

3. Системы оплаты труда работников дошкольных образовательных учреждений

Содержание статей 135, 144 Трудового кодекса РФ дает основание сделать вывод, что дошкольные образовательные учреждения, как и любые иные учреждения, обладают правом на установление различных систем оплаты труда (в том числе нетарифных систем оплаты труда) работников. В статье 32 Закона РФ «Об образовании» установлена норма, согласно которой к компетенции образовательного учреждения-работодателя, заключающего трудовой договор, относится установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования. 

Согласно статье 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Исходя из данной статьи, возможно сделать вывод, что установление новой системы оплаты труда (то есть системы, отличающейся от наиболее распространенной в настоящее время тарифной системы оплаты труда) в ДОУ предполагает установление (изменение) следующих элементов:

• окладов (должностных окладов): размеров и способов установления;
• доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных: размеров и видов (оснований установления);
• доплат и надбавок стимулирующего характера, премий (размеров и видов (оснований установления).

Введение новой системы оплаты труда не затрагивает собственно доплат и надбавок, которые установлены в основном нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней и призваны компенсировать какие-либо особые условия труда. Но, тем не менее, в ряде случаев может изменяться размер указанных выплат в тех ситуациях, когда согласно законодательству этот размер может устанавливаться по соглашению сторон (например, доплата труда при совмещении профессий (должностей), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором – ст.60.2, 151 ТК РФ).

К числу условий, обеспечивающих возможность введения новой системы оплаты труда в ДОУ, выступают, на наш взгляд, следующие обстоятельства:

• соответствие устанавливаемой системы оплаты труда трудовому законодательству и иным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права;
• исключение при введении новой системы оплаты труда уменьшения заработной платы, выплачиваемой на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников (без учета премий и иных стимулирующих выплат), при условии сохранения объема должностных обязанностей работников и выполнения ими работ той же квалификации;
• исключение возможности какого-либо ухудшения условий труда работников в целом при введении новой системы оплаты труда;
• соблюдение установленных законодательством гарантий работников, в том числе гарантии соблюдения минимального размера оплаты труда, гарантии учета установленных Правительством Российской Федерации базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы соответствующих профессиональных квалификационных групп при установлении такого рода окладов и т.д.;
• гарантированное обеспечение учета квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда при установлении заработной платы каждого работника в рамках введения новой системы оплаты труда.

Согласно приложению к письму департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, введение новой системы оплаты труда для педагогических и других работников ДОУ рекомендуется посредством использования модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, апробированной в 2007 году в 24 субъектах Российской Федерации в рамках реализации комплексных проектов модернизации образования.

Указанная модельная методика включает механизмы формирования фонда оплаты труда образовательного учреждения, условия распределения фонда оплаты труда, формирования централизованного фонда стимулирования руководителей ДОУ, описание базовой и специальной части фонда оплаты труда, условия распределение стимулирующей части фонда оплаты труда ДОУ, расчет заработной платы руководителя ДОУ.

К основным условиям и принципам формирования новой системы оплаты труда в дошкольных образовательных учреждениях на основе данной методики относятся:

• формирование фонда оплаты труда, включаемого в смету ДОУ, должно осуществляться в пределах объема средств ДОУ на текущий финансовый год, определенного в соответствии с региональным расчетным подушевым нормативом, количеством воспитанников и поправочным коэффициентом;
• самостоятельность дошкольного образовательного учреждения при определении доли, направляемой на заработную плату работников ДОУ в общем объеме средств, рассчитанном на основании регионального подушевого норматива, количества воспитанников и поправочного коэффициента и доведенном до ДОУ;
• разделение фонда оплаты труда работников ДОУ на базовую часть, призванную обеспечить гарантированную заработную плату работников, и стимулирующую часть. При этом рекомендуемый диапазон стимулирующей части фонда оплаты труда составляет от 30 до 40 процентов. Значение определяется дошкольным образовательным учреждением самостоятельно;
• базовая часть фонда оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих воспитательно-образовательный процесс, включает общую и специальную части, при этом общая часть заработной должна рассчитываться исходя из величины базового оклада с учетом повышающих коэффициентов, определяющих уровень образования, стаж педагогической работы и уровень квалификации педагога;
• специальная часть фонда оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих воспитательно-образовательный процесс, должна включать в себя выплаты компенсационного характера; повышающие надбавки; доплаты за наличие почетного звания, государственных наград и т.п. и рассчитываться образовательным учреждением самостоятельно;
• основными критериями, влияющими на размер стимулирующих выплат педагога, должны выступать критерии, отражающие результаты его работы, и при этом не допускается установление условий стимулирования, не связанных с эффективным обеспечением образовательного процесса;
• распределение поощрительных выплат по результатам труда за счет стимулирующей части фонда оплаты труда должно производиться по согласованию с органом ДОУ, обеспечивающим государственно-общественный характер управления образовательным учреждением, на основании представления руководителя образовательного учреждения и с учетом мнения профсоюзной организации;
• заработная плата руководителя ДОУ устанавливается учредителем на основании трудового договора, исходя из средней заработной платы педагогических работников данного учреждения и группы оплаты труда. Отнесение к группам оплаты труда руководителей ДОУ осуществляется в зависимости от количественных показателей образовательного учреждения (контингент воспитанников; численность работников; наличие соответствующим образом оборудованных и эффективно используемых спортивного зала, спортивной площадки, медицинского кабинета, других помещений; создание предметно-развивающей среды, соответствующей возрасту детей, в разных возрастных группах ДОУ);
• в качестве оснований для стимулирующих выплат руководителям ДОУ могут выступать: создание условий для осуществления воспитательно-образовательного процесса, обеспечение санитарно-гигиенических условий воспитательно-образовательного процесса, обеспечение выполнения требований пожарной и электробезопасности, охраны труда, выполнение необходимых объемов текущего и капитального ремонта, эстетические условия, оформление ДОУ, кабинетов специалистов и методического кабинета, состояние территории ДОУ, кадровые ресурсы ДОУ, эффективность управленческой деятельности, сохранение здоровья воспитанников ДОУ;
• основания для премирования различных работников образовательного учреждения формулируются в соответствии 
  с приложением к письму департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования. Так, например, педагогические работники могут быть премированы за общие показатели уровня развития воспитанников ДОУ по результатам мониторинга реализации основной общеобразовательной программы ДОУ, достижение воспитанниками более высоких показателей развития в сравнении с предыдущим периодом, низкий по сравнению с муниципальным уровень заболеваемости воспитанников, организацию предметно-развивающей среды в групповых помещениях, кабинетах специалистов, музыкальном и спортивном залах, игротеках, взаимодействие с семьями воспитанников, отсутствие конфликтных ситуаций, своевременное и качественное оформление документации (план воспитательно-образовательной работы, табель посещаемости воспитанников, табель закаливающих процедур, протоколы родительских собраний), и за иные достижения в работе в соответствии с нормами соответствующего локального акта ДОУ.

4. Механизмы установления новой системы оплаты труда в дошкольных образовательных учреждениях

В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса РФ введение новой системы оплаты труда на уровне дошкольного образовательного учреждения предполагает принятие соответствующего локального акта (положения, порядка и т. д.). Данный локальный акт в образовательном учреждении принимается в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Для муниципальных дошкольных образовательных учреждений особенно важным является соблюдение условий и требований, установленных соответствующим нормативным правовым актом органов местного самоуправления, регламентирующим оплату труда работников подведомственных ДОУ. 

Важным моментом при принятии любых локальных актов, связанных с заработной платой работников ДОУ, является определение степени участия профсоюзного или иного представительного органа работников (при их наличии) в процедуре принятия указанного локального акта. 

Исходя из содержания ТК РФ, вытекает два возможных способа участия профсоюзного или иного представительного органа работников в процедуре принятия локального акта, регламентирующего оплату труда:

• по общему правилу локальные нормативные акты, устанавливающие системы оплаты труда, принимаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников (статья 135 ТК РФ). Порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов определен в статье 372 Трудового кодекса РФ;
• коллективным договором, соглашениями с представительным органом работников может быть предусмотрена процедура не учета мнения, а согласования локального акта с профсоюзным органом (статья 8 ТК РФ). Отсутствие такого согласования влечет недействительность принятого акта.

Условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты) являются обязательными для включения в трудовой договор (статья 57 ТК РФ). Из этого следует необходимость внесения изменений в трудовые договоры работников в связи с установлением новой системы оплаты труда. Внесение такого рода изменений должно предполагать необходимость предварительного уведомления работников ДОУ, в котором вводится система оплаты труда в письменной форме о предстоящих изменениях, а также о причинах, вызвавших необходимость таких изменений, не позднее чем за два месяца до окончательного введения указанной новой системы оплаты труда в учреждении (то есть до момента вступления в силу локального акта учреждения, устанавливающего новую систему оплаты труда в отношении уведомляемого работника).